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對“8號令”與河南省檔案保管期限“兩分法”的思考
作者:劉東斌  來源:《檔案管理》2010年第四期  更新時間:2011/12/14

1引言

對于檔案保管期限的劃分,一直以來,我省執行的是1985年由省檔案局制發的《河南省文書檔案保管期限表》(以下簡稱“河南兩分法”), 實行的是 “河南兩分法”。而國家檔案局1983年頒發、1987年修訂的《文書檔案保管期限表》(以下簡稱“87表”)則實行的是“三分法”。“河南兩分法”有別于我國“三分法”與“兩分法”之爭中的“兩分法”(將在下文詳述),據了解在全國可能是獨此一家。“河南兩分法”與國家檔案局的《文書檔案保管期限表》在原則上是一致的,并沒有相悖之處,有的只是河南地方的特點和優點。[1]然而,“河南兩分法”雖然實行了20多年了,卻少有人對其特點和優點做進一步研究探討,尤其是隨著時間的推移和檔案信息化建設,“河南兩分法”是否還具有原來的特點和優點,也沒有人研究探討。隨著國家檔案局第8號令《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》(以下簡稱“8號令”)在我省貫徹實施,新的問題又出現了。不僅有實行“三分法”的新課題,還有“河南兩分法”與“三分法”的銜接以及“河南兩分法”是否保留等問題,對此,筆者不揣陋識,談些看法。

28號令”與“河南兩分法”

對于檔案保管期限的劃分,我國有“三分法”和“兩分法”之爭。所謂“三分法”就是將檔案保管期限分為永久、長期、短期,“8號令”雖然分為永久和定期兩種,但又將定期分為30年和10年,實際還是“三分法”。“兩分法”是將檔案保管期限分為永久、定期或分為“進館”和“不進館”兩部分。這里不管是“三分法”和“兩分法”都是針對所有檔案來說的,也就是說不管是本單位形成的還是外單位的來文都有永久、長期、短期或永久、定期的。而“河南兩分法”與上述的“兩分法”含義完全不同,“河南兩分法”的劃分是在國家“三分法”的基礎上再按照本單位形成的和外單位的來文來分。“8號令”是同一全宗內每一級的檔案文件劃分為三種保管期限,而“河南兩分法”是同一全宗內每一級的檔案文件基本上劃分為兩種保管期限。具體說,本單位形成的重要的歸永久,一般的歸短期;對于上級來文,針對或與本單位有關的歸永久,重要的歸長期,一般的歸短期;對下級來文,重要的歸長期,一般的歸短期。也就是說本單位的只有永久、短期兩種,來文基本上是長期、短期兩種。

38號令”“三分法”的缺陷

雖然,“8號令”要突出立檔單位的主體地位,盡量解決文件材料重復歸檔和檔案將來重復進館的問題。但是,“8號令”并沒有解決。問題的關鍵不論是“三分法”還是“兩分法”,其致命的弱點是不分本單位的文件和收文,一律按永、定(30年、10年)或永、長、短來分。其缺陷主要有以下幾方面:

3.1割裂了文件的有機聯系,不便于系統利用。

按照《機關檔案工作業務建設規范》的要求:一個單位的檔案全宗,要按不同的保管期限分別排列存放、分別編寫目錄。“三分法”的三個檔次的劃分必然將一個單位密不可分的檔案分散在三種不同的保管期限中,既割裂了相關文件的有機聯系,也不便于系統利用。不僅加重了檔案室提供利用工作的負擔,同時也加重了檔案館提供利用工作的負擔。因為,按照《檔案館工作通則》規定:省轄市(州、盟)和縣級檔案館同時接收長期保存的檔案。而檔案館保管的永久檔案和長期檔案是在不同的庫房中分別保管的,對同一機關單位的檔案利用很不便利。

3.2無法解決歸檔文件的大量重復

8號令”要盡量解決文件材料重復歸檔和檔案將來重復進館的問題,但“8號令”并沒有解決這個問題。從條款上說“8號令”在永久類中收到的文件材料,與“87表”都一樣,都是2條,只是文字表述略有差異。看似不多,但僅“11.1上級機關制發的屬于本機關主管業務的文件材料”這一條,要頂本單位形成的文件材料好多條。因為前者是總體劃分的,后者是細化的。條款少并不代表文件材料少,實際形成的檔案并不少。據調查了解,在市、縣級的許多機關單位形成的永久和長期的檔案中,上級的來文占到一半以上,有些甚至占到三分之二以上。而且還有一個現象,也應該引起重視。就是上級的文件越是重要的,保管的重復率越高,但利用率越低。比如“8號令”,作為省、市檔案局不僅要層層轉發,還要層層作為永久檔案來保存,但對它基本上不會去利用。因為有《<機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定>問題解答》和其他單行本的存在,現在更有網絡版的,查找很方便。造成大量重復的原因就是大量的歸檔上級的文件,這在國家中央機關可能不是問題,但是,越是基層越是問題也越嚴重,尤其是市、縣級更嚴重。由于“三分法”將本單位形成的文件與收文混在一起,所以,它根本無法解決重復的問題。

3.3案卷文件混裝,不便于鑒定銷毀也不便于管理

    由于“8號令”將本單位形成的文件與收文混起來分保管期限,那么,在組卷(分盒)時,每一卷(盒)中都會既有本單位形成的文件也有收文。在國家中央機關中這種現象可能不會出現,因為它們形成的和收文多,可單獨組卷(分盒),但在同一年度同一保管期限內還是本單位形成的和收文的卷(盒)混在一起。而在市、縣級機關單位,由于本單位形成的和收文少,不管是按問題還是按機構分,基本上都得混卷(盒)裝,它既不便于鑒定銷毀也不便于管理。并不像有學者說的那樣:按“三分法”組卷有利于進館后的檔案鑒定銷毀工作。[2]特別是對館藏的長期檔案的鑒定,本單位的和收文混在一起,鑒定難度大。即使鑒定,也會帶來重新組卷、編目、倒架等難題。我市就有這樣的實例,我市某垂直單位,其檔案是按“三分法”組卷的,其上級部門要接收它的永久和長期檔案,經鑒定其永久和長期檔案中有許多是其上級部門的文件,上級部門要求剔除這部分文件,結果,他們用了大量的人力、物力和時間,先拆卷把其中上級部門的文件剔除,然后將剩下的文件重新組卷、編目,整理好后移交。

3.4不適合作為檔案館挑選檔案的依據

雖然“8號令”強調以本單位的為主,但“8號令”不是按本單位的為主來劃分的,而是將本單位形成的文件與收文混在一起來劃分。它的保管期限的劃分僅僅是站在某一個單個全宗的角度來規定的,既沒有考慮全宗之間的重復,也沒有考慮檔案進館后的館藏檔案優化,更沒有考慮各級檔案館的重復問題。這就造成不僅有大量的收文重復進入永久檔案中,而長期檔案中又有大量本單位的文件。因此,一方面不可避免的造成大量重復的檔案涌進檔案館,另一方面,又使許多有價值的檔案被拒之在檔案館外。使檔案館無法真正挑選應該進館保存的檔案。“8號令”顯然不適合作為檔案館挑選檔案的依據。

3.5不適應檔案信息管理現代化

對于檔案館館藏檔案的數字化,現在通行的做法是,首先只對永久檔案進行數字化。按照“三分法”分的檔案,其永久檔案中既有本單位形成的檔案,也有大量的上級的檔案,如果只對本單位形成的檔案進行數字化,則需要挑選出來進行數字化,僅僅挑選的工作量就很大,還有對這些挑選出來的檔案進行數字化后的整理問題,與紙質檔案對應的問題。所以,一般的是采用將永久檔案全部數字化,但是,這也有問題,那就是大量上級的檔案,也就是重復的檔案,要重復數字化,帶來不必要的重復勞動和浪費。再一個,長期檔案中有大量的本單位形成的檔案,如果不對其進行數字化,既影響一個單位文件的有機聯系,也不便于利用。如果對其進行數學化,則存在與永久檔案數字化同樣的問題。

4“河南兩分法”的優勢。

4.1區分本單位形成的文件與收文,破解檔案重復之難

  館藏檔案的重復一直是個難解題。進館檔案的重復,實質上都是由收文造成的。“河南兩分法”從各級檔案館著眼,從檔案室做起,將本機關同上、下級機關形成的檔案,區分得一清二楚,“這就從劃分保管期限的角度,為建立層次結構合理的檔案館網絡,體現以本機關(或本級)檔案為主體和重點的思想,提供了具體的途徑和必要的前提。”[1]從而減少檔案重復,走出長期困惑的檔案重復魔區。“河南兩分法”規定在永久檔案中只有本級(本機關)和上級針對本機關的重要檔案文件,不包含上級機關制發的屬于本機關主管業務的重要的文件材料。在長期檔案中只有上級機關制發的屬于本機關主管業務的重要的檔案文件,以及下級報送的重大問題的檔案,沒有任何本機關的檔案。顯而易見,“河南兩分法”中的永久與長期檔案相加之和,恰好基本上等同于“87表”和“8號令”中的“永久的量。就永久檔案來說,雖然“河南兩分法”中也有上級針對本機關的重要檔案文件,但這是必要的重復,而且數量也不大。“河南兩分法”最大限度地減少了檔案的重復,可以說基本上解決了檔案重復之難。

4.2實現以我為主,保障檔案安全

以我為主的檔案保管思想在“河南兩分法”中得到了的充分體現。從挑選檔案看,它將直接反映本機關職能活動和工作面貌的主要檔案全部歸為永久,在永久檔案中絕大部分都是本機關形成的檔案,實現了以我為主。從保管的角度看,本機關形成的永久檔案是檔案館(或全宗)的唯一重點,一旦發生非常情況或災害,首先必須要確保其絕對安全。它們一旦損毀,則無法彌補。而上級檔案受到損毀,上級或同級檔案館還會有保存。“河南兩分法”實現了以我為主,將檔案重復降低到最低限度,可以用較小的代價保障重點檔案的安全。

4.3操作簡潔便于整理

8號令”規定,同一全宗內的每一級的檔案文件都要劃分為三種保管期限,而且界限不清晰,尤其是本單位形成的檔案最難把握。而“河南兩分法”規定同一全宗內的每一級的檔案文件只劃分為兩種保管期限,即“一分為二”,很顯然比“一分為三”的界限清晰。這尤其是適合市、縣中小機關單位形成檔案數量不多的實際。從數量上說,“8號令”是將每一年度的文件分為9部分,而“河南兩分法”是將每一年度的文件分為6部分,減少三分之一。非常明顯,“河南兩分法”操作簡潔,便于整理,也容易掌握。

4.4便于檔案的管理和利用

由于“河南兩分法”是按同一全宗內的每一級的檔案文件只劃分兩種保管期限,那么,按照市、縣檔案館應接收永久和長期的檔案的規定,進館的檔案中也就很清晰,永久檔案中基本上都是本機關形成的檔案,長期檔案中都是上級和下級機關形成的檔案。在日常管理中和檔案保護中可以向永久檔案庫房傾斜,保證重點。在日常利用工作中,只要是查閱本機關形成的檔案,只查閱永久檔案目錄就可以,不用像“三分法”那樣,永久的目錄中找不到,還要再查長期的目錄。反之,查閱上級和下級的檔案,只查閱長期的目錄即可。

4.5便于檔案的鑒定銷毀

按規定市、縣級檔案館要接收長期檔案保存,由于按“三分法”分的檔案,長期檔案中有大量的本機關形成的檔案,對其到期后的鑒定就成為檔案鑒定的最大難點,這恐怕就是為什么會形成檔案鑒定鑒而不定,定而不銷的根本原因。而“河南兩分法”中的長期檔案都是上級和下級的來文,到保管期限后,對其的鑒定就比較簡單,或全部銷毀或有選擇地挑少部分重要的代表性的,工作量不大也好操作。

4.6便于檔案館挑選檔案

由于“河南兩分法”真正實現了以我為主,這就為檔案館挑選檔案帶來了便利,檔案館可以從容地挑選真正應該進館永久保存的檔案進館保存,并可以避免大量重復的檔案涌進檔案館。“河南兩分法”完全可以作為檔案館挑選檔案的依據。即便是按照規定市、縣檔案館應接收長期的檔案的規定,那么對于長期檔案很清楚,它都是上級和下級的檔案,也就是都是重復的檔案,可以隨時剔除。

4.7便于適應檔案信息管理現代化

對于檔案館館藏檔案的數字化,按“河南兩分法”,由于進館的本單位的都是永久檔案,只對其全部進行數字化即可,不存在“三分法”帶來的問題。可以用最少的費用做到對永久檔案的數字化。也不需要對長期檔案進行數字化,由于長期檔案都是上級和下級的檔案,只要上級和下級相應的檔案館對其永久檔案進行了數字化,就可以共享。或者在一個省里,只要有一個市檔案館對其長期檔案進行數字化,除少部分下級的檔案外,其他市也可以共享,而不必都對長期檔案進行數字化。明顯地可以減少重復和浪費。

5“河南兩分法”的理論與實踐意義

“河南兩分法”與“三分法”和“兩分法”有著本質區別。從本質上說所謂的“三分法”和“兩分法”都是僅從檔案保存價值一方面來分的。而“河南兩分法”是在區分文件形成者的基礎上來劃分檔案的保存價值。進一步說是從各級檔案館著眼,從檔案室做起,建立層次結構合理的檔案館網絡和館藏,減少館藏檔案重復為落腳點。深層次上說是揭開了檔案重復之謎,徹底解決了檔案重復難題,賦予了檔案保管期限表更重要的職能。對于優化館藏、檔案鑒定、進館標準以及庫房管理、提供利用都有著重要的理論價值和實踐意義。“河南兩分法”在河南全省實施,并經受住了20多年的實踐考驗,可以說已經成熟了。它是著河南兩代檔案工作者智慧和辛勤勞動的結晶。

6實施“8號令”的問題與建議

實施“8號令”存在的問題:其一,“8號令”沒有解決檔案重復的問題;其二,對河南來說還有其特殊的問題。一是“三分法”對于檔案業務指導人員、檔案館和機關檔案室人員,都是新課題,需要學習適應,并且是由“一分為二”的簡到“一分為三”的繁,自然是困難重重;二是銜接的問題。我省檔案館館藏檔案都是按照“河南兩分法”整理的。如果“三分法”整理的檔案接收進館后,就會出現長期庫房中有本單位形成的檔案,長期檔案目錄中也會有本單位的,這給庫房管理、檔案的查閱、檢索、鑒定等帶來一系列的問題。如何銜接是需要解決的問題。

 “河南兩分法”的優勢是顯而易見的。雖然,它可能現在還沒有被全國更多的檔案學者和檔案同仁認識了解,相信他們會認可的,但這需要時間。我省不應該輕易放棄20多年的實踐,建議保留河南這塊“實驗田”,繼續進行“河南兩分法”的實踐。當然,“河南兩分法”也應該根據“8號令”的“凡涉及與公民權益有關的文件材料,歸檔和劃分保管期限時要體現‘從寬’的原則”,[3]進行修訂,還要加強對“河南兩分法”的理論研究和總結,進一步完善“河南兩分法”,為我國制定更加合理的檔案保管期限表探出一條新路。

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